네덜란드 온라인 도박 합법화 5년의 역설…중독자 급증 속 불법 사이트 기승

• 2025년 도박중독 치료 3,108명, 1년 새 13% 증가… 증가분은 온라인 도박
• 내각, 온라인 도박 광고·보너스 전면 금지에 통합 예치 한도까지… 6월 발표
• 기업·정당·교회 옛 홈페이지 최소 1,000곳이 불법 카지노 관문… 도박청엔 차단 권한 없어
• 합법 시장 금액 점유율 53%, 차단 입법 시행은 빨라야 2029년 전망… 풍선효과 논쟁

네덜란드가 온라인 도박 규제 시장을 연 지 10월 1일로 꼭 5년이 된다. 성적표는 편치 않다. 도박 문제로 전문 치료를 받은 사람은 2025년 3,108명으로 1년 새 13% 늘었고, 정부는 6월 온라인 도박 광고와 보너스를 전면 금지하는 초강수를 꺼냈다. 그런데 이용자 돈의 절반 가까이가 흘러드는 불법 사이트에 대해서는 규제당국에 차단 권한조차 없다는 사실이, 9월 3일 공개된 언론 조사와 같은 날 열린 하원 토론에서 동시에 드러났다.

경제 전문 방송 BNR 뉴스라디오(BNR Nieuwsradio)는 이날 평범한 기업과 재단, 자영업자의 홈페이지 최소 1,000곳이 불법 온라인 카지노의 광고판으로 둔갑했다는 조사 결과를 내놨다. 합법 시장을 조일수록 이용자가 감독 밖으로 밀려난다는 이른바 풍선효과 논쟁이 다시 불붙은 배경이다. 합법화 5년의 네덜란드는 중독을 줄이는 규제와 불법 시장을 키우지 않는 규제 사이에서 균형점을 찾아야 하는 시험대에 섰다.

치료받는 도박중독자 3,108명… 증가분은 온라인에서

전문 중독치료기관의 진료 통계를 집계하는 네덜란드 알코올·약물 정보시스템(Landelijk Alcohol en Drugs Informatie Systeem·LADIS)의 ‘2016~2025년 중독치료 핵심 수치’에 따르면, 2025년 도박을 주된 문제로 치료받은 사람은 3,108명으로 2024년의 2,750명보다 13% 늘었다. 5월 28일 이 통계를 발간한 정보제공재단(Stichting Informatievoorziening Zorg·IVZ)은 증가가 온라인 도박에서 비롯됐다고 밝혔다. 도박 장소가 항상 기록되는 것은 아니지만, 기록된 사례에서 증가를 이끈 것은 인터넷이었다.

증가세는 새로운 현상이 아니다. 도박 문제 치료 인원은 2019년부터 2022년까지 줄었다가 2023년부터 매년 늘고 있다. 보고서 저자들은 이 증가가 통계에 참여하는 기관이 늘어난 결과만은 아니라며, 2016년 이후 매년 빠짐없이 자료를 낸 기관들만 따로 봐도 같은 흐름이 확인된다고 강조했다.

내용도 우려스럽다. 도박 문제로 치료받은 사람의 절반가량은 중독치료를 처음 받는 이들이었다. 회복 중이던 환자의 재발이 아니라 새로 중독에 빠지는 사람이 늘고 있다는 뜻이다.

다른 중독과 견줘도 도박의 증가세는 두드러진다. 전체 중독치료 환자 약 6만8,000명은 전년과 비슷한 수준을 유지했고, 알코올이 43%(55세 이상은 60%)로 여전히 가장 큰 문제였으며 25세 미만에서는 대마가 가장 흔했다. 알코올·코카인·아편류 치료 인원이 줄어드는 사이 도박은 크게 늘어난 몇 안 되는 항목이었다.

이 수치는 전문 치료를 받은 사람만 센 것으로, 인구 전체의 도박 문제 규모를 보여주지는 않는다. 모든 치료기관이 LADIS에 자료를 내는 것도 아니어서 실제 치료 인원은 이보다 많을 가능성이 크다.

첫 5개월에 계정 63만 개… 되돌려 온 5년

네덜란드는 2021년 10월 1일 원격도박법(Wet kansspelen op afstand·Koa)에 따라 면허 사업자의 온라인 도박 영업을 허용했다. 당시 중독치료 기관들은 시장을 열면 문제도박이 늘 것이라고 경고했다. 도박청(Kansspelautoriteit·KSA)의 2021년 연차보고서에 따르면 개장 5개월 만인 2022년 3월 1일 기준 면허 사업자에 개설된 인증 계정은 63만4,000개에 달했다. 한 사람이 여러 사업자에 계정을 둘 수 있어 이용자 수와 같지는 않지만, 계정의 17%가 18~24세 몫이었다.

정부는 이후 개장 당시의 자유로운 접근을 상당 부분 거둬들였다. 2022년 유명인 등 롤모델을 활용한 광고를 금지했고, 2023년 7월에는 TV·라디오·옥외 등 불특정 다수를 겨냥한 광고를 차단했다. 2024년 7월 프로그램·행사 스폰서십, 2025년 7월 스포츠 스폰서십까지 단계적으로 금지했다. 2024년 10월부터는 월 700유로(18~24세 300유로)의 순예치 한도를 도입해, 이를 넘기려면 소득 자료를 내도록 했다.

합법화와 함께 도입된 자발적 배제 제도인 중앙 도박배제등록부(Centraal Register Uitsluiting Kansspelen·Cruks)에는 8월 기준 12만 명 이상이 등록돼 있다. 등록자는 면허 카지노와 게임장, 온라인 도박 사이트 이용이 모두 막힌다.

성장 멈춘 합법 시장, 돈의 절반 가까이는 불법으로

규제의 효과는 합법 시장의 수치에 먼저 나타났다. 도박청이 4월 16일 내놓은 2026년 봄 모니터링 보고서는 합법 온라인 시장의 성장이 멈췄다고 진단했다. 총게임수익(BSR)은 2025년 상반기와 하반기가 거의 같았고, 도박청은 2024년 10월 도입된 이용자 보호 규정을 원인으로 꼽았다. 반면 이용 계정 수는 늘었는데, 도박청은 순예치 한도를 피하려고 여러 사업자에 계정을 나눠 만드는 이용자가 늘어난 결과로 추정했다.

더 뼈아픈 것은 채널링, 즉 합법 시장 흡수율이다. 이용자 수 기준으로는 열에 아홉이 합법 사업자만 이용하지만, 돈의 흐름으로 보면 합법 사업자의 몫은 절반을 조금 넘는 데 그친다. 불법 사업자에게는 보호 장치가 없거나 약해 이용자가 훨씬 큰 손실을 본다는 것이 도박청의 추정이다.

수치에는 단서가 붙는다. 앞선 2025년 가을 보고서는 이 비율을 49%로 추산해 “불법이 합법을 넘어섰다”는 해석을 낳았지만, 봄 보고서에서 데이터 보정을 거쳐 직전 반기 56%, 2025년 하반기 53%로 수정됐다. 정부는 네덜란드를 겨냥해 활동하는 불법 도박 사이트를 수만 개로 추산한다.

광고·보너스 전면 금지… 6월 내각안의 내용

내각의 대응은 6월 12일 나왔다. 클라우디아 판 브뤼헌(Claudia van Bruggen) 법무안전부 국무장관은 합법화 이후 온라인 도박 인구와 중독자가 모두 크게 늘었다며, 온라인 도박 광고와 보너스의 전면 금지를 뼈대로 한 규제 강화안을 발표했다. 2월 23일 취임한 민주66(D66) 소속의 판 브뤼헌 장관은 서면 성명에서 “점점 더 많은 사람, 특히 젊은 층이 온라인 도박을 시작해 그로 인해 곤경에 빠지는 것을 매우 우려한다”며 “이 흐름을 되돌릴 때가 왔다”고 밝혔다.

광고는 이미 롤모델 금지와 무표적 광고 금지로 크게 제한됐지만, 정부는 여전히 너무 많은 사람, 특히 젊은 층이 광고에 노출된다고 판단했다. 보너스 금지는 계정 개설 시 주는 무료 베팅 같은 유인책을 겨냥한다. 예치 한도는 사업자별 한도에서 모든 면허 사이트를 합산하는 통합 한도로 바뀌고, 한도를 올리려는 이용자는 연체 여부와 후견·채무관리 상태, 재정 상황을 살피는 재정능력 심사를 먼저 통과해야 한다.

Cruks도 손본다. 자발적 등록을 무기한으로 할 수 있게 하고 자동 해제를 없애며, 가족이나 후견인이 대신 등록하는 절차를 간소화하고 치료 기관과의 연계를 강화한다.

불법 시장 대응도 패키지에 들어갔다. 정부는 웹사이트 차단 권한과 결제대행사·호스팅 업체 같은 조력자에 대한 법적 기준을 도박청과 함께 마련하기로 했다. 온라인 면허 수를 제한할지도 검토 대상에 올랐다. 이 계획은 법안으로 구체화되며, 정부는 도박 피해를 구조적으로 줄이기 위한 다년 계획도 별도로 추진한다.

기업·정당·교회 홈페이지가 불법 카지노 간판으로

정부가 새 도구를 예고한 지 석 달도 안 돼, 그 도구가 왜 필요한지 보여주는 조사가 나왔다. BNR은 9월 3일 네덜란드와 유럽의 기업·재단·자영업자 웹사이트 최소 1,000곳이 불법 온라인 카지노 홍보물로 채워져 있고, 실제 규모는 8,000곳을 넘을 수 있다고 보도했다. 이 사이트들은 도박과 아무 관련이 없고, 소유주는 대개 그 사실조차 모른다.

수법은 두 가지다. 보안이 허술한 웹사이트를 해킹해 카지노 페이지를 몰래 끼워 넣거나, 조직이 쓰다 만료된 도메인을 사들여 온라인 카지노로 넘기는 안내 페이지로 바꾸는 것이다. BNR은 방송인 겸 작가 빌프리트 더 용(Wilfried de Jong)이 쓰던 옛 도메인과 자유민주국민당(VVD)의 제일란트·브라반트 지부가 운영했던 사이트에서 도박 페이지를 찾아냈고, 한 기업법 변호사의 웹사이트에는 카지노 페이지가 최소 50개 추가돼 있었다. 앞서 4월에는 공영방송의 불안전한 근무 문화를 조사한 위원회의 웹사이트와 암스테르담의 한 교회 건물 홈페이지가 같은 방식으로 도용됐다는 보도가 나왔고, 도박청은 당시 “이런 일을 아주 많이 본다”고 했다.

핵심은 검색엔진의 신뢰다. 구글이 이미 신뢰하는 주소이기 때문에 거기에 얹힌 카지노 페이지는 검색 결과 상위에 오르고, 온라인 카지노를 검색한 이용자는 멀쩡해 보이는 사이트에 들어갔다가 불법 사업자로 넘겨진다. 엘라 세이세너르(Ella Seijsener) 도박청 감독국장은 공영방송 NOS에 “매우 큰 문제이고 수천 개 웹사이트가 걸린 일”이라며, 사업자들이 “구글이 신뢰하는 주소라는 점을 사실상 이용해” 검색 상위에 오른다고 말했다. 사이트 이름이 도박과 무관해도 페이지 내용이 도박이면 검색에 잡힌다는 설명이다.

합법 사업자 진영은 이 조사를 규제 불균형의 증거로 받아들였다. 제휴 마케팅 인증기구인 책임 있는 제휴사 인증기구(Keurmerk Verantwoorde Affiliates·KVA)의 스테번 프롤레이크(Steven Vrolijk)는 불법 사업자는 계속 새 통로를 찾아내는데 면허 사업자는 갈수록 많은 제약을 받는 상황이 참담하다고 말했다.

차단 권한 없는 도박청, 구글·메타에 기대는 단속

문제를 알면서도 빨리 지우지 못한다는 것이 규제당국의 고민이다. 도박청은 .nl 도메인을 관리하는 네덜란드 인터넷 도메인 등록재단(Stichting Internet Domeinregistratie Nederland·SIDN)과 협력해 안내 페이지를 하나씩 정리하고 있지만, 세이세너르 국장은 “웹사이트를 법적으로 차단할 수 없어 오래 걸린다”며 도박청이 그 권한을 갖기를 원한다고 했다. .com이나 .eu 도메인은 SIDN 관할 밖이어서 도박청이 할 수 있는 일이 거의 없고, 결국 구글이 나서주기를 기대하는 처지다.

구글은 불법 카지노 광고는 삭제하지만 불법 카지노 사이트나 안내 페이지 자체는 그대로 둔다. 구글은 자동화 시스템이 스팸을 상시 탐지하고 정책 위반 사이트에 조치한다는 입장을 밝혔다.

플랫폼 의존은 검색엔진에 그치지 않는다. BNR이 8월 13일 공개한 별도 조사에서는 불법 도박 사이트들이 페이스북·인스타그램·스레드에 ‘Cruks 없이’, ‘Cruks 없는 카지노’ 같은 문구의 광고를 내보내며 도박을 끊으려고 Cruks에 등록한 사람들을 정면으로 겨냥하는 것으로 드러났다. 인공지능으로 만든 여성이 “Cruks에 등록돼 어디서도 못 하느냐, 국제 카지노는 네덜란드 등록부를 보지 않는다”고 말하는 광고도 있었다. KVA와 합법 온라인 사업자 단체(Vergunde Nederlandse Online Kansspelaanbieders·VNLOK)는 메타(Meta)가 이런 광고로 연간 최소 1,000만 유로를 번다고 추산했다.

메타는 BNR의 질의 뒤 상당수 광고를 삭제하고 집행을 “진지하게 받아들인다”고 밝혔지만, 합법 사업자들은 이미 6월 메타를 상대로 소송을 내고 유럽연합 집행위원회에 디지털서비스법(DSA) 위반 신고도 한 상태다. 과태료도 답이 되지 못한다. 도박청은 전 세계 순매출의 10%까지 매출 연동 과태료를 매길 수 있지만, 판 브뤼헌 장관은 9월 3일 하원 토론에서 해외 사업자에게서 징수하지 못하면 높은 과태료도 효과가 없다는 점을 인정했다.

하원 토론: 불법 단속엔 한목소리, 차단 입법은 2027년 의견수렴부터

BNR 조사가 공개된 9월 3일 오후, 하원 법무안전위원회는 판 브뤼헌 장관을 상대로 세 시간 동안 도박 정책 토론을 벌였다. 9명의 의원은 불법 사이트를 더 빨리, 더 세게 막아야 한다는 데 한목소리를 냈다. 정치개혁당(SGP)이 기독민주당(CDA)과 함께 온라인 도박 합법화 자체를 되돌리자는 제안서를 냈고 기독교연합(ChristenUnie)과 사회당(SP)이 별도 의원 입법을 준비하는 등 합법 시장 규제를 놓고는 의견이 크게 갈렸지만, 면허 없는 사이트 문제에서는 평소 대립하던 진영이 같은 편에 섰다.

판 브뤼헌 장관은 불법 도박 대응을 최우선 과제로 규정하면서도 합법화 철회는 거부했다. 매달 50만 명가량이 온라인 도박을 하는 상황에서 면허 사업자를 없앤다고 수요가 사라지지 않는다는 이유다. 해외 도메인에 대해서는 인터넷 서비스 제공자에게 차단을 강제할 법적 근거가 없다며, IP 차단은 합법 사이트까지 막을 수 있는 만큼 DNS 차단 방식을 검토한다고 밝혔다. 도박청이 6~8월 애플과 구글에 신고한 불법 도박 앱은 39개로 신고된 앱은 삭제되고 있다고 했고, 메타와 구글 대응에 대해서는 “무자비하게(no mercy)” 하겠다고 했다.

풍선효과 경고는 장관의 소속 정당에서도 나왔다. 민주66의 요스트 스넬러르(Joost Sneller) 의원은 정부가 도구를 가장 많이 가진 합법 시장만 계속 조이면, Cruks도 예치 한도도 네덜란드의 감독도 없는 곳으로 이용자가 밀려나는 ‘워터베드 효과’가 생긴다고 경고했다. 자유민주국민당의 바르트 비커르스(Bart Bikkers) 의원도 “도박은 현실”이라며 새 규제마다 합법 시장의 반응뿐 아니라 불법으로의 이동까지 측정해야 한다고 주장했다. 판 브뤼헌 장관은 이 논리를 일부 받아들여 광고 금지에도 사업자 자체 웹사이트와 명시적 검색 결과 등 제한적 예외를 검토하겠다고 했고, 최소 연령을 21세로 올리자는 중독 전문가와 일부 정당의 요구는 18~20세가 불법 사이트로 옮겨갈 위험이 크다며 당분간 보류했다.

관건은 속도다. 판 브뤼헌 장관은 차단 권한과 광고 금지, 조력자 규제를 담은 개정안을 2027년 초 의견수렴에 부치겠다고 밝혔지만, 그 일정 자체를 야심 찬 목표라고 불렀고 시행 시점은 약속하지 않았다. 2026년 6월까지 도박청 법무팀 선임 법률가로 일한 카이 홀레만스(Kaj Hollemans)는 네덜란드에서 법안이 의견수렴에서 시행까지 평균 2년이 걸린다는 점을 들어, 개정안이 빨라야 2029년에 발효될 것으로 내다봤다. 그때까지 불법 사이트 정리는 지금처럼 하나씩 손으로 지우는 방식에 머문다.

당장 눈앞의 일정은 10월 1일이다. 이날 2021년 개장 때 발급된 첫 5년 면허의 기한이 끝나고, 도박청 심사를 통과한 사업자는 다시 5년짜리 면허를 받는다. 면허 수 제한의 영향을 검토하는 법무안전부 산하 연구기관 WODC의 결과는 2027년에나 나올 예정이어서 이번 갱신에는 반영되지 못한다. 합법 시장에는 광고와 보너스, 예치 한도의 족쇄가 차례로 채워지는데 불법 시장을 막을 도구는 빨라야 3년 뒤에 도착한다는 시차, 그것이 합법화 5년을 맞는 네덜란드 온라인 도박 규제의 현주소다.

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