외국인 전용 카지노 매출 총량제 폐지에 감춰진 속내

• 사행산업통합감독위원회, 사행산업의 폐해를 줄이기 위해 매출 총량제 시행
• 사감위, 외국인 전용 카지노를 매출 총량제 적용 대상에 제외 검토
• 이르면 올해 내로 외국인 전용 카지노가 대상에서 제외될 예정
• 외국인 전용 카지노 매출 총량 제외로 발생하는 매출 여유분을 다른 사행산업에 배정
• 복권 및 스포츠토토가 매출 여유분의 수혜를 받아 한국 경마 산업은 더욱 위축될 전망

사행산업통합감독위원회는 한국 전체 사행산업의 매출액이 사전에 규정한 범위를 넘어설 수 없도록 제한하는 ‘매출 총량제’를 시행하고 있습니다. 매출에 제한을 걸어 중독 유병률을 낮추고, 자국민을 보호하여 사행산업의 의한 사회적 폐해를 줄이기 위한 목적입니다. 그런데 작년부터 외국인 전용 카지노를 사행산업 매출 총량제 적용 대상에서 제외하기 위한 법안 개정 움직임이 나타나고 있습니다. 사감위가 추진하는 시행령 개정안이 통과될 경우, 이르면 올해부터 외국인 전용 카지노가 매출 총량제 대상에서 제외될 예정입니다.

외국인 전용 카지노는 내국인을 상대로 하지 않기 때문에 사행산업이 유발할 수 있는 사회적 폐해로부터 자유롭다는 지적 때문입니다. 외국인 전용 카지노가 대상에서 제외될 경우, 한국의 외국인 전용 카지노는 매출 제한 규제로부터 자유로워져 관광 산업으로서 더욱 발전할 수 있는 계기가 마련될 것으로 보입니다. 그러나 외국인 전용 카지노를 제외하려는 움직임의 배경에 의구심을 보내는 시선이 있습니다. 외국인 전용 카지노를 매출 총량에서 제외하는 만큼 발생하는 여유분을 복권 및 스포츠토토에 배정하여, 이 두 가지 산업을 더욱 육성하려는 속셈이라는 것입니다.

사행산업의 폐해를 줄이기 위한 매출 총량제

국무총리 소속 사행산업통합감독위원회(사감위)는 국내 사행산업을 대상으로 ‘사행산업 총량제’를 시행하고 있습니다. 흔히 ‘매출 총량제’라고 불리는 사행산업 총량제는 사행산업의 사회적 부작용을 최소화하고 건전한 발전을 견인하기 위해, 일정 기간 동안 유효하도록 설정한 상한 또는 최고한도를 말합니다. 쉽게 말해 사행산업은 사감위가 설정한 연간 매출을 넘어서는 영업 행위를 할 수 없습니다. 연말이 가까워지면 스포츠토토가 스포츠 복권 발매를 중단하는 것도 매출 총량제를 준수하기 위한 목적입니다. 한국 사행산업의 시장 규모가 확대되며, 사람들이 사행산업에 과도하게 몰입하는 행위가 사회 문제로 비화되지 않도록 마련한 안전 장치인 셈입니다. 사행산업의 매출 총량제는 다음과 같은 절차에 의해 설정됩니다.

1. 전체 총량 설정 : 사행산업 건전 발전 종합 계획에 의거, 해당 연도에 예상되는 GDP 대비 사행산업 순매출액 비중에 따라 사행산업의 순매출액 규모를 설정
2. 업종별 총량 설정 : 전년도 사행산업의 업종별 순매출액 매출 비중에 따라, 해당 연도 업종별 매출 총량을 1차적으로 설정 (전년도 총량 초과 업종은 초과 매출액의 100%를 감액하여 설정)
3. 1차 총량 보정 : 사행산업 업종별 유병률을 30%로 설정하고, 업종에 따른 베팅 중독 등의 사회 문제 발생률 과부족을 천분위로 환산하여 더하거나 차감
4. 2차 총량 보정 : 사행산업 시행 기관의 건전화 평가 결과를 반영하여 등급별로 더하거나 차감
5. 3차 총량 보정 : 이외의 사행산업 업종별 특성을 고려하여 위원회가 정하는 사항으로 최종 매출 총량 확정

이로 인해 사행산업은 업종간 통합, 또는 개별 사행산업의 영업장 수나 매출액 규모의 최고 한도가 사실상 정해져 있습니다. 매출 총량제는 2008년 11월 처음 등장한 ‘제1차 사행산업 건전 발전 종합 계획’에 의해 시작되었으며, 한국 국내총생산(GDP) 대비 사행산업의 순매출 비중을 2013년까지 0.58% 수준으로 관리했습니다. 이후 2014년 2월 제2차 계획으로 매출 비중을 GDP 대비 0.54%로 변경하였습니다. 2019년부터 시행된 제3차 계획은 매출 비중을 0.51%로 관리해 왔습니다.

1. 제1차 사행산업 건전 발전 종합 계획 : 2009년~2013년 시행 (2008년 11월 발표)
2. 제2차 사행산업 건전 발전 종합 계획 : 2014년~2018년 시행 (2014년 2월 발표)
3. 제3차 사행산업 건전 발전 종합 계획 : 2019년~2023년 시행 (2018년 11월 발표, 2020년 8월 수정 계획 발표)
4. 제4차 사행산업 건전 발전 종합 계획 : 2024년~2028년 시행 중 (2023년 12월 발표)

현재는 2024년부터 시행된 ‘제4차 사행산업 건전 발전 종합 계획’이 시행 중이며, 제3차 계획 대비 다음과 같은 측면에서 제도가 개선되었습니다. 사행산업 전체 매출 총량은 당해 연도 예상 GDP 대비 0.51%로 동일한데, 매출 총량제의 실효성을 강화하기 위한 여러 가지 대책이 마련되었습니다. 우선 매출 총량을 초과한 금액 만큼 순매출에서 차감하여, 해당 금액을 전년도 순매출액으로 인정하기로 했습니다.

예를 들어 매출 총량이 100억 원이고 순매출액이 105억 원을 기록했을 경우, 매출 총량을 초과한 5억 원을 차감한 95억 원이 순매출액이 됩니다. 그만큼 내년도 매출 총량이 감소하여 매출의 한계가 낮아지는 효과가 나옵니다. 또한 매출 총량을 초과했을 경우 초과분의 일정 비율을 과징금으로 부과하도록 ‘사행산업통합감독위원회법(사감위법)’을 개정하고, 문제가 있는 업종은 건전화 평가 상위 등급에서 배제하는 등 강력한 규제가 주어집니다.

또한 사감위는 각 사행산업 사업자가 내년도 사업계획안을 확정할 경우 사업 계획 및 예산안을 제출하게 하여, 매출 총량에서 예외로 인정받는 사례를 사전에 관리하기로 했습니다. 사행산업 사업자들이 매출 총량을 넘어선 뒤에 매출 총량제 예외 대상으로 인정해달라고 요구하는 일이 없도록 막기 위한 목적입니다. 이를 위해 ‘국제경기대회 지원법’에 따라 매출 총량제의 예외 대상인 체육진흥투표권(스포츠토토) 증량 발행 규모를 위원회와 협의의할 수 있도록 하였습니다.

외국인 전용 카지노, 매출 총량제 적용 대상에서 제외 검토

특히 이번 제4차 계획에서 주목할 만한 부분은 외국인 전용 카지노에 대한 규제 완화를 검토하겠다고 약속한 부분입니다. 외국인 전용 카지노를 매출 총량제 적용 대상에서 제외하면, 외국인 전용 카지노 업체는 매출 총량을 지킬 의무가 사라집니다. 사감위는 지난 2023년 12월 13일 발표한 제4차 계획에서 외국인 전용 카지노를 사행산업 매출 총량제 적용 대상에서 제외하는 부분에 대하여 검토하겠다고 밝힌 바 있습니다. 한국의 대표적인 외국인 전용 카지노 업체들은 파라다이스와 그랜드코리아레저(GKL), 인스파이어 리조트, 롯데관광개발의 드림타워 리조트 등을 사행산업이 아닌 관광 산업으로 간주하겠다는 의미입니다.

당시 사감위가 외국인 전용 카지노를 매출 총량제 대상에서 제외하는 것을 검토하기로 한 이유는 크게 두 가지입니다. 첫째로 외국인 전용 카지노는 내국인의 베팅 중독과 같은 사회 문제와 무관하기 때문입니다. 애초에 사행산업 건전 발전 종합 계획의 취지 자체가 사행산업의 부작용을 최소화하기 위한 것이고, 부작용을 최소화하는 대상은 내국인에 한정됩니다. 따라서 내국인 출입이 불가능한 외국인 전용 카지노에 사행산업 건전 발전 종합 계획을 적용할 이유가 없는 것입니다.

둘째로 외국인 전용 카지노는 원칙적으로 매출 총량제 대상에 해당하지만, 관리를 하지 않는 탓에 국회를 비롯한 여러 국가 기관에서 매출 총량제의 실효성에 대하여 문제를 제기해 왔습니다. 외국인 전용 카지노의 매출 총량은 한국 전체 사행산업 매출 총량의 10.8%로 설정되어 있습니다. 즉 외국인 전용 카지노 업체들의 총 매출액은 한국 전체 사행산업 총 매출의 10.8%를 넘어선 안 되는 것입니다. 그러나 업종별 총량을 설정하다 보니 업종별 특성을 고려하기 어렵고, 베팅 중독 유병률이나 건전화 평가 결과 보정에 끼치는 효과가 미미하다는 한계가 존재했습니다. 따라서 외국인 전용 카지노는 매출 총량제 적용 대상에서 제외하는 것이 오히려 현실적이라는 판단에 의한 결정입니다.

사감위가 외국인 전용 카지노 제외를 검토하게 된 배경에는 외국인 전용 카지노가 전체 사행산업에서 차지하는 비중이 그리 높지 않기 때문이기도 합니다. 사감위의 결정 이전 년도인 2022년 기준, 한국 전체 사행산업 매출은 총 22조 9,101억 원이며 외국인 전용 카지노의 총 매출은 7,145억 원입니다. 매출 비중이 3.12%로서, 매출 총량제에서 규정하는 10.8%에 크게 못 미치는 비중입니다. 외국인 전용 카지노에 매출 총량을 제한해봤자 별다른 의미가 없는 상황에서, 내국인과 관계없는 업종까지 제한하여 관광 산업의 발전을 저해해선 안 된다는 판단인 것입니다.

이러한 사감위의 발표에 외국인 전용 카지노 업계는 쌍수 들어 환영의 뜻을 나타냈습니다. 당시 한국 카지노 업계 관계자는 “외국인 전용 카지노는 내국인과 상관이 없기 때문에 사감위의 검토 결정을 적극 지지한다”고 밝히며, “외국인 전용 카지노가 사행산업이 아닌 관광 산업으로 자리매김할 수 있도록 정부의 적극적인 육성 정책을 기대한다”고 밝혔습니다.

사실 매출 총량제의 실효성에 대한 비판은 예전부터 꾸준히 존재해 왔습니다. 심지어 국내에서 유일하게 내국인 출입이 가능한 강원랜드는 매출 총량제 적용 대상이지만, 강원랜드에 대한 매출 총량제 역시 유명무실한 수준이라는 비판도 여러 차례 나왔습니다. 강원랜드가 지속적으로 매출 총량제를 위반해 왔기 때문입니다. 강원랜드는 제1차 사행산업 건전 발전 종합 계획이 발효된 2009년부터 매출 총량 제한 대상이었지만, 2012년을 제외하면 매년 매출 총량제를 위반해 왔습니다. 매출 총량제를 위반하더라도 ‘중독예방치유부담금’ 수십억 원을 감면받지 못 하는 정도의 불이익 밖에 없기 때문에 위반할 것을 알면서도 고의로 위반한다는 것입니다.

강원랜드는 표면적으로 매출 총량을 넘어서지 않기 위해 영업 시간을 줄이고 카지노 게임 테이블을 줄이는 등의 조치를 취했다고 하지만, 테이블에 앉지 못 한 손님들이 대리 베팅 등의 부정 행위를 일삼는 탓에 별다른 효과를 거두지 못 했습니다. 따라서 매출 총량제를 위반하는 경우 시정명령과 영업정지, 과징금 및 과태로 처분은 물론 인·허가 취소 처분까지 검토하는 등의 강력한 규제를 시행해야 한다는 목소리가 높았습니다.

외국인 전용 카지노를 매출 총량제에서 제외하려는 속셈은?

사감위가 외국인 전용 카지노를 매출 총량제에서 제외하기로 검토할 것을 발표한 이후, 1년 가까운 시간이 지나도록 확정된 사안은 없었습니다. 그리고 마침내 2024년 9월, 외국인 전용 카지노의 매출 총량 규제를 폐지하여 여유분을 다른 사행산업으로 배분하는 사감위법 시행령 개정안을 발의했습니다. 특별한 문제가 없다면, 2025년 내로 시행령 개정안이 본격 발효되어 외국인 전용 카지노가 매출 총량에서 제외될 예정입니다.

그런데 외국인 전용 카지노 제외를 검토하기로 한 사실이 알려진 이후, 엉뚱한 데로 불똥이 튀어 논란이 불거지고 있습니다. 사감위가 외국인 전용 카지노에 매출 총량 규제를 폐지하는 이유가, 폐지되는 총량 만큼의 매출을 복권 및 스포츠토토에 할당하여 이 2가지 업종을 집중 육성하려는 것 아니냐는 의구심입니다.

당초 전체 사행산업 매출 총량에서 외국인 전용 카지노 부문을 제외할 경우, 남는 만큼의 매출 총량은 다른 사행산업 부문에 할당할 것으로 예상되었습니다. 당시 사감위는 이에 대하여 “사행산업 사업자들이 사행산업 건전화를 위해 수행하는 노력 여하에 따라 인센티브를 부여하는 등 제도를 탄력적으로 운용할 것”이라 말했습니다. 그러나 경마 업계는 이것이 곧 외국인 전용 카지노에서 발생하는 매출 여유분을 복권 및 스포츠토토에 배분하겠다는 뜻이라며 반발하고 있습니다.

매출 총량이 복권과 스포트토토에 할당될 경우 그동안 많은 피해를 감수해 왔던 경마 업계는 더욱 고사 위기에 처할 것이라는 위기감이 팽배합니다. 사감위는 2008년 출범 이후 매년 경마 등 7종의 사행산업 총 매출액에서 경마의 매출 총량을 줄이고 복권 및 스포츠토토 매출 총량을 크게 늘려 왔습니다. 여기에 경마 산업은 온라인 마권 규제 강화화 장외발매소 개설 제한 등 온갖 규제가 주어지며 매년 할당된 매출 총량도 달성하지 못 하는 상황이 수년째 이어지고 있습니다.

사감위는 과거 2015년 사감위법 시행령을 개정해 중독 유병률이 높은 업종을 규제하고, 낮은 업종을 육성한다는 방침 아래 경마를 규제하고 복권 및 스포츠토토를 집중 육성했습니다. 이로 인해 현재 복권과 스포츠토토가 전체 사행산업의 절반 이상을 차지하고 있으며, 과거 70%까지 비중을 차지했던 경마는 2023년 전체 사행산업 매출 24조 4,000억 원 중 6조 5,000억 원을 차지하여 26.64%까지 비중이 폭락했습니다. 2024년에는 전체 사행산업 순매출 총액 11조 9,126억 원 중 16.65%인 1조 9,830억 원까지 쪼그라 들었습니다. 이는 2019년 2조 2,171억 원을 기록해 22.1%를 기록했던 것에 비해서도 5.45% 포인트 줄어든 것으로, 경마에서 매출 총량이 줄어드는 만큼 해당 총량이 복권 및 스포츠토토로 넘어갔다고 해석할 수 있습니다.

작년 9월 발의한 개정안에도 복권 및 스포츠토토에 편중된 매출 총량에 대한 개선 의지는 보이지 않습니다. 개정안에는 사행산업 업종별 실태조사 주기를 2년에서 1년으로 변경하고, 1년마다 위원회가 정하는 사행산업 이용자의 중독 유병률을 포함하여 업종별 매출 총량을 조정하기로 했습니다. 그런데 위원회는 복권과 스포츠토토의 중독 유병률이 다른 사행산업 대비 낮다는 판단을 고수하고 있습니다. 사감위는 중독 유병률 산정 기준에서 가장 문제가 되는 고객층의 비율이 복권과 스포츠토토 부문에서 가장 낮기 나타나기 때문에, 이 둘을 집중적으로 육성하겠다며 경마의 매출 총량을 꾸준히 복권과 스포츠토토로 넘겨온 것도 이러한 이유 때문입니다.

결국 개정안에 의하면 복권과 스포츠토토에 매출 총량을 집중 배분하는 현재 상태가 더욱 고착화될 수 있으며, 이제는 외국인 전용 카지노 매출 총량마저 복권과 스포츠토토에 배분하려는 것 아니냐는 의구심을 불러 일으키고 있습니다. 이번 제4차 사행산업 건전 발전 종합 계획에서 외국인 전용 카지노에 대한 매출 총량 규제를 폐지한다고 해서 해당 총량이 경마에 다시 배분되는 일은 없을 것이므로, 이는 모두 복권과 스포츠토토의 매출 총량을 늘리기 위한 꼼수에 불과하다는 지적입니다.

물론 전체 사행산업만 살펴보면 경마와 복권, 스포츠토토는 사행산업을 공평하게 3등분하고 있는 것처럼 보입니다. 2023년 전체 사행산업 매출 24조 4,000억 원 중 경마가 6조 5,000억 원(26.64%), 복권이 6조 8,000억 원(27.87%), 스포츠토토가 6조 1,000억 원(25%)을 차지하고 있기 때문입니다. 그러나 이는 단편적인 분석에 불과합니다. 실제로 경마 업계는 복권과 스포츠토토에 의한 시장 잠식이 매우 심각한 수준입니다. 2002년 7조 6,000억 원, 2017년 조 8,015억 원으로 정점을 찍었던 경마는 2023년과 2024년 모두 6조 5,000억 원 수준의 매출을 기록하는 데 그쳐 매출이 정체된 상태를 나타내고 있습니다.

반면 복권은 판매점 증가0로 매년 수천억 원씩 매출이 증가하여 2023년 6조 7,517억 원을 기록했고, 2024년에는 7조 원을 넘어섰습니다. 스포츠토토 역시 거듭된 규제 완화 덕분에 2023년 6조 1,367억 원, 2024년 6조 원을 넘어서며 경마 시장을 넘어설 일이 머지 않았습니다. 스포츠토토의 경우 낮은 배당률과 부족한 베팅 옵션 등의 단점으로 인해 토토사이트 업계에 비하면 매출이 크게 부족하지만, 그럼에도 불구하고 꾸준한 매출 성장세를 이어오고 있습니다. 오히려 스포츠토토보다 몇 배나 큰 토토사이트 시장까지 포함하면, 스포츠 베팅 시장은 경마 산업을 비교도 안 될 만큼 크게 앞지르고 있는 상황입니다. 여기에 2023년 기준 1조 4,000억 원의 매출 총량이 배정된 외국인 전용 카지노의 매출까지 복권과 스포츠토토에 배분할 경우 경마의 입지는 더욱 줄어들 것으로 예상됩니다.

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